Fátt hefur verið meira rætt í tengslum við mögulega aðild Íslands að Evrópusambandinu síðastliðna áratugi en möguleikinn á að skipta út hinni óstöðugu krónu fyrir evruna, hina sameiginlegu Evrópumynt sem nú er lögeyrir í 21 af 27 aðildarríkjum ESB. Hversu miklu gæti það munað fyrir efnahagslegt öryggi Íslands með sitt litla, útflutningsháða hagkerfi að gerast aðili bæði að tollabandalagi og myntbandalagi ESB? Það verður skoðað í þessari grein.

Minna hefur verið rætt um það hvernig Ísland gæti bætt þjóðaröryggi sitt með ESB-aðild, en þær breytingar sem orðið hafa á alþjóðaumhverfi Íslands á allra síðustu árum, ekki sízt með innrásarstríði Rússa í Úkraínu og síðari forsetatíð Donalds Trumps vestra, hafa beint sjónum að þeim öryggismálaskuldbindingum sem felast í ESB-aðild. Væru þær góð viðbót við þær öryggisskuldbindingar sem Ísland nýtur með aðildinni að Atlantshafsbandalaginu og varnarsamningnum við Bandaríkin? Það verður einnig skoðað nánar hér.

Efnahagslegt skjól

Byrjum á efnahagslega örygginu. Lítum fyrst á hverju aðild að tollabandalagi ESB myndi breyta. Eins og kunnugt er fylgir EES-samningnum ekki aðild að tollabandalagi ESB, þótt EES-aðildin veiti að flestu öðru leyti þátttöku í innri markaði Evrópu. Aðeins fullri aðild að ESB fylgir þátttaka í tollabandalagi sambandsins og sameiginlegri (utanríkis-)viðskiptastefnu þess. Ísland og Noregur voru nýlega allharkalega minnt á að þau væru ekki í tollabandalaginu, þegar ríkin tvö voru ekki undanþegin varnarráðstöfunum sem ESB-ríkin ákváðu að virkja í tilefni af meintum verðundirboðum kínverskra og indverskra kísilmálmframleiðenda inn á Evrópumarkað. Ástæða þessara undirboða er að Bandaríkjamarkaður lokaðist svo gott sem fyrir járnblendi frá Kína og Indlandi vegna ofurtolla Trumps. 

Reyndar er það svo – sem ekki kom skýrt fram í fjölmiðlaumræðunni hérlendis um nefndar varnarráðstafanir ESB á sínum tíma – að norska fyrirtækið Elkem, eigandi járnblendiverksmiðjunnar á Grundartanga, var fram í apríl á þessu ári í eigu Kínverja. Það lá því í hlutarins eðli að ESB-ríkin þurftu að láta varnarráðstafanirnar ná líka til járnblendiframleiðslunnar frá Íslandi og Noregi, þar sem hún gat óbeint talist kínversk framleiðsla. Sú framleiðsla er líka verulegt hlutfall alls kísilmálms sem seldur er inn á innri markað ESB. Í reynd hafa ráðstafanirnar ekki haft teljandi áhrif á rekstur járnblendiverksmiðjunnar á Grundartanga. Svo að sá æsingur sem skapaðist í íslenskum fjölmiðlum vegna málsins á sínum tíma, og ásakanir um brot ESB á EES-samningnum, var þegar upp er staðið að mestu ástæðulaus. Eftir stendur þó að málið var áminning um að Ísland stendur sannanlega utan tollabandalags ESB. 

Óheftur markaðsaðgangur fyrir sjávarafurðir

En hver er þá munurinn á því að vera innan og utan tollabandalags? Með aðild að tollabandalagi og sameiginlegri utanríkisviðskiptastefnu ESB myndu allir tollar á viðskipti milli Íslands og annarra landa innan bandalagsins falla niður. Allur útflutningur frá Íslandi inn á innri markaðinn yrði tollfrjáls, sem myndi muna mestu um fyrir útflutning sjávarafurða þangað, enda eru enn í gildi talsverðir tollar á ýmsar tegundir af unnu  sjávarfangi til ESB-landa. Með aðild að tollabandalaginu fengju íslenskar sjávarafurðir með öðrum orðum óheftan aðgang að Evrópumarkaðnum, en með því fengist líka samkeppnisforskot á t.d. sjávarafurðir frá Noregi og Færeyjum. Og tækifæri til að fullvinna meiri afla á Íslandi í stað þess að láta vinna hann innan tollabandalags ESB. 

Kostir og gallar

Afnám tolla á viðskipti milli Íslands og annarra aðildarríkja innri markaðar ESB myndi þó ekki einvörðungu gagnast íslenskum útflytjendum sjávarfangs. Flóknir samningar sem gerðir hafa verið milli Íslands og Evrópusambandsins um gagnkvæma tollfrjálsa kvóta á ýmsar landbúnaðarafurðir myndu falla niður. Með fullri samræmingu tollskrár Íslands við tollskrá tollabandalags ESB yrðu viðskipti milli Íslands og annarra Evrópuríkja að ýmsu leyti auðveldari. Til að mynda má gera ráð fyrir að almennt yrðu evrópskar vefverslanir að bjóða upp á að vörur séu sendar til Íslands (slíkt er undantekning í dag) og sendingarnar væru senda beint heim til kaupenda á Íslandi án þess að lenda í gíslingu íslensku tollpóststofunnar. 

Aftur á móti má benda á að útflutningur frá Íslandi til markaðssvæða utan ESB-tollabandalagsins kynni að verða erfiðari, til að mynda svo lengi sem hærri tollar eru á allan útflutning frá ESB til Bandaríkjanna en hafa hingað til verið í gildi á útflutning frá Íslandi vestur um haf. Einnig hafa álverin sem rekin eru á Íslandi lýst áhyggjum af því að tollar og gjöld kæmu á innflutning súráls og annarra hráefna til álvinnslu hérlendis við inngöngu Íslands í tollabandalag ESB. Engir tollar eru á þessi hráefni eins og er. Súrál er að stærstum hluta flutt inn frá löndum utan EES-svæðisins (Ástralíu, S-Ameríku). 

Í þessu samhengi er vert að benda á lærdóma af „Grænlandsævintýri“ Trump-stjórnarinnar sem enn sér ekki fyrir endann á þótt deilan hafi verið sett í nefnd. Trump gat ekki beitt Danmörku refsitollum í því skyni að þrýsta á um að Danir „seldu Bandaríkjunum Grænland“ eins og krafa hans hljóðaði upp á. Hvers vegna gat hann það ekki? Jú, Danmörk er í tollabandalagi ESB og því ekki hægt að beita einstök lönd innan þess slíkum þvingunaraðgerðum. Ísland stæði hins vegar algerlega berskjaldað að óbreyttu, ef Trump-stjórninni dytti í hug að beina spjótum sínum að Íslandi á sambærilegan hátt og hún hefur gert gagnvart Grænlandi. Skjólið sem í aðild að tollabandalaginu fælist myndi m.a. birtast í því að Ísland væri varið gegn slíkum geðþótta-þvingunaraðgerðum af hálfu stórvelda á borð við Bandaríkin. 

Skjól í myntbandalagi?

Hvað varðar ávinning sem Ísland gæti haft af aðild að evrópska myntbandalaginu nægir að vísa til sérfræðiúttekta sem unnar hafa verið um þau mál á liðnum árum, s.s. skýrslu Seðlabanka Íslands um gjaldmiðlamál sem birt var árið 2011 og skýrslu erlends sérfræðingahóps sem birti sína skýrslu í maí síðastliðnum. Þessar úttektir hafa undantekningarlaust komist að þeirri niðurstöðu að gangi Ísland í evrópska efnahags- og myntbandalagið (EMU) myndu vextir og verðbólga lækka umtalsvert, kostnaður Seðlabankans af að halda úti gjaldeyrisvarasjóði félli brott o.s.frv. Auk þess myndi upptaka evru auðvelda milliríkjaviðskipti með meiri fyrirsjáanleika og stöðugleika, opna fyrir aukna samkeppni á fjármála- og tryggingamarkaði og fleiri sviðum viðskipta, og ýta undir aukna erlenda fjárfestingu í íslensku viðskiptalífi. 

Samstöðuskylda ESB-ríkja 

Snúum okkur þá að þáttum sem tengjast þjóðaröryggi og hvað ESB-aðild gæti boðið að því leytinu, til viðbótar við þá þætti sem Ísland hefur vanist allar götur síðan landið gerðist stofnaðili að NATO árið 1949 og gerði tvíhliða varnarsamning við Bandaríkin árið 1951. 

Samstöðuákvæði ESB (EU solidarity clause) er að finna í 222. grein sáttmálans um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU) og var innleitt í grunnlög sambandsins með Lissabon-sáttmálanum þegar hann tók gildi árið 2009. Það er aðgreint frá – en oft ruglað saman við – hinu svonefnda „gagnkvæma stuðningsákvæði" í grein 42(7) í sáttmálanum um Evrópusambandið (TEU). Grunnlög sambandsins skiptast í þessa tvo meginhluta, TEU og TFEU.

Samstöðuákvæðið svonefnda skuldbindur ESB og aðildarríki þess til að bregðast sameiginlega við, í anda samstöðu, ef aðildarríki verður fyrir: 

• hryðjuverkaárás

• náttúruhamförum eða hamförum af mannavöldum

Samkvæmt ákvæðinu getur ESB virkjað öll þau úrræði sem það hefur yfir að ráða, þar með talið hernaðarleg úrræði sem aðildarríki geta kosið að bjóða fram ef ríkið sem fyrir hamförunum verður óskar eftir slíku, til að:

• koma í veg fyrir hryðjuverkaógn á landsvæði aðildarríkja

• vernda lýðræðislegar stofnanir og almenna borgara gegn hryðjuverkaárásum

• aðstoða aðildarríki, að beiðni stjórnvalda þess, á landsvæði þess vegna hryðjuverkaárásar eða náttúruhamfara eða hamfara af mannavöldum

Munurinn á ákvæðunum tveimur

Ákvæði 42(7) – svonefnt „gagnkvæmt stuðningsákvæði“ – hefur hærri „virkjunarþröskuld“: Það gildir eingöngu um vopnaða árás á landsvæði aðildarríkis, og skuldbindur önnur aðildarríki til að veita aðstoð og stuðning „með öllum þeim ráðum sem þau hafa yfir að ráða", í samræmi við 51. grein grunnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Mikilvægt er að ákvæðið tekur einnig fram að fyrir aðildarríki Atlantshafsbandalagsins er það áfram grundvöllur sameiginlegra varna þeirra – grein 42(7) er því ekki í samkeppni við 5. grein Atlantshafssáttmálans (grunnsáttmála NATO), heldur er hún hliðstæð henni.

Samstöðuákvæðið í grein 222 nær hins vegar til hryðjuverka og hamfara, ekki vopnaðrar árásar, en heimilar þó bæði borgaraleg og hernaðarleg viðbrögð.

Til er raunverulegt dæmi úr síðari tíma sögu Evrópusambandsins um að grein 42(7) – ekki grein 222 – hafi verið beitt: Frakkland virkjaði hana eftir hryðjuverkaárásirnar í París í nóvember 2015 og varnarmálaráðherrar ESB lýstu í því tilviki yfir einróma stuðningi við virkjun ákvæðisins. Rætt hefur verið um að grein 222 gæti átt við í samhengi eins og farsóttum (hún kom til umræðu í tengslum við Covid-19-heimsfaraldurinn), netárásum og þó ekki sízt í meiriháttar náttúruhamförum. Það er því nærtækt að álykta að hefði Ísland verið í ESB þegar goshrinan við Grindavík hófst hefði mjög sennilega átt vel við að virkja hana. Kostnaðurinn sem íslenzkir skattgreiðendur hafa þurft að bera vegna hamfaranna við Grindavík hefði því að verulegum hluta verið borinn af sameiginlegum sjóðum ESB. 

Víðara samhengi

Bæði ákvæðin endurspegla mynstur sem er algengt í Lissabon-sáttmálanum: Að innleiða gagnkvæmar skuldbindingar á sviði öryggis- og varnarmála án þess að þær gangi framar forgangi NATO fyrir aðildarríki þess eða krefjist tiltekins forms aðstoðar. Hvert aðildarríki fyrir sig heldur ákvörðunarvaldi um hvers konar aðstoð það veitir í reynd í hverju tilviki. Þetta er hluti af ástæðunni fyrir því að mjög sjaldan hefur komið til tals að beita ákvæðunum. Hingað til hafi bæði þessi öryggis- og varnartengdu ákvæði frekar haft táknræna eða pólitíska þýðingu en að þau hafi verið grundvöllur fyrir virkjun eiginlegra varnarviðbragða. Slík viðbrögð hafa hingað til verið eftirlátin NATO-samstarfinu. Í ljósi þess að NATO-samstarfið yfir Atlantshafið hefur veikst í forsetatíð Donalds Trumps vestra má sjá fyrir sér að þetta muni breytast og hinar gagnkvæmu öryggisskuldbindingar ESB-ríkja hljóti meira vægi í reynd í framtíðinni. 

Fyrst eftir allsherjarinnrás Rússa í Úkraínu í febrúar 2022 fór ekki á milli mála að Íslendingum var, rétt eins og öðrum þjóðum Evrópu, stórum sem smáum, verulega brugðið. Skoðanakannanir sýndu að þessi viðbrögð lýstu sér meðal annars í skyndilega auknum stuðningi við aðild Íslands að Evrópusambandinu. Skýringin á þessum aukna stuðningi undir þessum kringumstæðum var tilfinningaleg og lýsti sér semsagt í því að fleiri Íslendingar fundu sterkar en áður fyrir því að Evrópa / Evrópusambandið væri bandalag um mikilvæg gildi eins og lýðræði, mannréttindi og réttarríki, sem nú var ógnað af gamaldags yfirgangi stórs herveldis gegn smærra grannríki. 

Íslensk stjórnvöld hafa fylgt þessu eftir með að gera tvíhliða öryggis- og varnarsamvinnusamninga við fleiri Evrópuríki (Finnland og Þýzkaland m.a.). Þýðingarmesti slíki samningurinn var þó gerður við Evrópusambandið í mars síðastliðnum. Með samstarfsyfirlýsingunni er áréttaður pólitískur vilji Íslands og Evrópusambandsins um aukið samstarf á sviði öryggis- og varnarmála. Hún er ekki skuldbindandi og felur ekki í sér kvaðir um framlög eða þátttöku Íslands í verkefnum ESB. Með öðrum orðum: Þessir tvíhliða samstarfssamningar fela ekki í sér gagnkvæmar skuldbindingar sambærilegar við þær sem fælust í ákvæðum grunnsáttmála ESB sem fjallað var um hér að framan, samstöðuákvæðinu og ákvæðinu um gagnkvæman stuðning þegar vá ber að. 

Samantekt 

Af framansögðu má hiklaust álykta, að með aðild að tollabandalagi og efnahags- og myntbandalagi Evrópusambandsins myndi Ísland njóta aukins skjóls gegn hugsanlegum áföllum af völdum óvæntrar þróunar í alþjóðasamskiptum, t.d. ef Trump-stjórnin skyldi fá viðlíka áhuga á Íslandi og hún hefur sýnt gagnvart Grænlandi. Aðild að þessum bandalögum, sem fylgir ESB-aðild, myndi beina utanríkisviðskiptum Íslands í enn meiri mæli en hingað til inn á Evrópumarkaðinn, en sá markaður er nú þegar langmikilvægasti markaður íslenskra utanríkisviðskipta. Hið efnahagslega skjól sem Ísland nyti með þessu myndi líka eiga þátt í að stuðla að efnahagslegum stöðugleika. 

Ótvírætt er einnig að ESB-aðild myndi færa Íslandi verðmætar viðbætur við þær öryggistryggingar sem landið nýtur með aðildinni að Atlantshafsbandalaginu. Sérstaklega er vert að horfa til samstöðuákvæðisins svonefnda, 222. greinar Lissabon-sáttmálans sem gekk í gildi árið 2009, en það ákvæði skuldbindur öll aðildarríkin til að styðja við aðildarríki sem verður fyrir alvarlegum náttúruhamförum. Sú gagnkvæma öryggisskuldbinding sem felst í grein 42(7) kann að hljóta meira vægi eftir því sem grefst undan vægi hinna gagnkvæmu öryggisskuldbindinga NATO-samstarfsins, en þróun í þá átt hefur ótvírætt átt sér stað síðan Donald Trump tók við valdataumum á ný í Bandaríkjunum í byrjun árs 2025.